全國兩會(huì)已經(jīng)拉開序幕，那么，基本衛(wèi)生法立法問題，一定是焦點(diǎn)話題之一。
目前政府提供的有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障的現(xiàn)狀可謂險(xiǎn)種林立、多頭管理、制度摩擦、管理成本增加，且缺乏總體規(guī)劃、缺乏相互銜接、缺乏公平機(jī)制、缺乏管理效率，也事實(shí)上造成了人為的不公，因此，合并山頭、諸險(xiǎn)合一，促成醫(yī)保體系由繁雜、低效向統(tǒng)一、高效轉(zhuǎn)變，最終形成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障制度，真正“為人民群眾提供均等化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，是保障制度建設(shè)的主要當(dāng)務(wù)之急。
筆者認(rèn)為，要想搞好衛(wèi)生立法工作，制定一部高質(zhì)量的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，必須堅(jiān)持開門立法，即，應(yīng)當(dāng)就一些基本倫理、法理課題展開充分的討論，充分征求各方，尤其是廣大基層管理工作者的意見，在達(dá)成科學(xué)認(rèn)知和共識(shí)的基礎(chǔ)上再穩(wěn)步推進(jìn)立法進(jìn)程。
明確政府責(zé)任和各部門職責(zé)分工，建立財(cái)政投入與保障制度
基本醫(yī)療衛(wèi)生法體系設(shè)計(jì)和醫(yī)改工作部署，必須建立在對(duì)疾病和健康服務(wù)根本規(guī)律、屬性認(rèn)知的基礎(chǔ)之上。
“為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”是人權(quán)保障的具體措施，是政府行為，絕非個(gè)人行為，不能推向市場。這是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的基準(zhǔn)點(diǎn)，也是基本衛(wèi)生法設(shè)計(jì)的金標(biāo)準(zhǔn)。
基本價(jià)值取向之外，當(dāng)然，還有一系列配套的重大舉措需要縝密論證、精心構(gòu)思，并在基本醫(yī)療衛(wèi)生法里予以規(guī)制。舉其要者，筆者以為，有以下兩個(gè)目標(biāo)性任務(wù)，是基本醫(yī)療衛(wèi)生法最核心的內(nèi)容。
建言一：建立民眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的免費(fèi)享受制度
基本醫(yī)療衛(wèi)生法必須高調(diào)地宣示建立民眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的免費(fèi)享受制度。公立非營利性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)定位為行政主體，其從業(yè)人員為國家公職人員，公立非營利性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在法定服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)形成的醫(yī)患關(guān)系的法律屬性明確定位為行政法律關(guān)系類權(quán)力關(guān)系型特別權(quán)力關(guān)系屬公法上的營造物利用關(guān)系。它的法律屬性不是民事法律關(guān)系，而是行政法律關(guān)系。這種服務(wù)過程中的醫(yī)事?lián)p害侵權(quán)賠償，應(yīng)當(dāng)適用國家賠償法。
這是基本醫(yī)療衛(wèi)生法的“錨固性目標(biāo)”，本法應(yīng)要求各級(jí)政府盡快出臺(tái)分步實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表。
這個(gè)目標(biāo)的錨固鎖定，是基本醫(yī)療衛(wèi)生法合格性的保證，也是今后醫(yī)改真正成功、快速成功、避免倒退、規(guī)避反復(fù)的保證。
這個(gè)目標(biāo)，一定要，也一定能夠很快達(dá)到。
理由，只需要以下兩點(diǎn)就足夠了：
首先，這是黨的既定方針，也是人類共通的文明準(zhǔn)則。
其次，改革開放已經(jīng)使得社會(huì)奠定了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、獲取了足夠的財(cái)富積累，政府、國家公權(quán)力架構(gòu)與人民共享改革經(jīng)濟(jì)成果的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
建言二：必須顛覆性地重構(gòu)和改造基本醫(yī)療保障制度
具體，有兩件事是重點(diǎn)：
首先，諸險(xiǎn)合一、建立統(tǒng)一全民醫(yī)保體系。
目前政府提供的有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障的現(xiàn)狀可謂險(xiǎn)種林立、多頭管理、制度摩擦、管理成本增加，且缺乏總體規(guī)劃、缺乏相互銜接、缺乏公平機(jī)制、缺乏管理效率，也事實(shí)上造成了人為的不公，因此，合并山頭、諸險(xiǎn)合一，促成醫(yī)保體系由繁雜、低效向統(tǒng)一、高效轉(zhuǎn)變，最終形成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障制度，真正“為人民群眾提供均等化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，是保障制度建設(shè)的主要當(dāng)務(wù)之急。
國務(wù)院辦公廳2013年3月28日發(fā)布《關(guān)于實(shí)施<國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》。該通知規(guī)定了2013年完成的29項(xiàng)任務(wù)，其第十三項(xiàng)就是“(十三)整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等。(中央編辦負(fù)責(zé)。2013年6月底前完成)”至今進(jìn)展不盡如人意，這也說明，必須在基本醫(yī)療衛(wèi)生法中加以明確規(guī)范，上升到法律責(zé)任層面，才能切實(shí)推進(jìn)變革。
其次，在名稱上，有必要對(duì)不同性質(zhì)的兩種醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制加以區(qū)別。
政府供給、市場供給的兩種疾病風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有其一致性和互補(bǔ)性，但是，畢竟也有十多個(gè)方面的差異。加之目前我國商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)行業(yè)的社會(huì)形象還不夠完美，社會(huì)感召力還比較弱小，因此，有必要在名稱上，對(duì)兩者加以區(qū)分。
政府供給的醫(yī)療保障機(jī)制，可以命名為“社會(huì)健康照護(hù)”，對(duì)應(yīng)的英文譯名可以用HealthandSocialCare。商業(yè)性醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)仍用“醫(yī)療保險(xiǎn)”一詞，英文譯名對(duì)應(yīng)以SocialHealthInsurance。建議在今后制定文件，和有關(guān)法律法規(guī)立、改、廢時(shí)，注意區(qū)分使用。
保障公民健康權(quán)益
保障公民健康權(quán)益，是基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法的建基點(diǎn)。
“有啥不能有病，沒啥不能沒錢”，這是普通民眾的共同感慨。
成功、幸福的人生、家庭，自然是多姿多彩，而不幸的家庭和人生，雖各有其因，但，往往是貧病交加，或者，是因病致貧、因病返貧。
疾患傷病的發(fā)生有哪些特點(diǎn)?我認(rèn)為，是“確定性”與“不確定性”并存。
所謂確定性，是說，每一個(gè)個(gè)體和家庭，你注定遲早要遭遇疾患傷病，要與醫(yī)療服務(wù)行業(yè)打交道。
所謂不確定性，是說，一個(gè)個(gè)體或家庭，何時(shí)何地罹患何種疾患傷病，需要花費(fèi)多少錢，會(huì)是何樣的結(jié)局，是不確定的，難以預(yù)測，更無法規(guī)劃、控制。
這倆特性的擠壓，使得每一個(gè)公民和家庭對(duì)未來沒有穩(wěn)定的安全預(yù)期，嚴(yán)重影響了我們的生活安定感，削弱人生幸福感，侵蝕社會(huì)和諧感，抵消時(shí)代進(jìn)步感。
保障公民健康權(quán)益，早已是我國的憲法義務(wù)。《憲法》第二十一條第一款規(guī)定“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，……保護(hù)人民健康。”第三十三條第三款規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)。”第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”
中國政府還先后于1997年10月、1998年10月簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，充分顯示了中國政府開展國際人權(quán)合作的積極態(tài)度。2001年2月28日，第九屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議作出了批準(zhǔn)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》的決定。中國對(duì)此項(xiàng)公約的批準(zhǔn)，表明了中國對(duì)國際普適性的人權(quán)觀的尊重和承認(rèn)，意義確實(shí)非常深遠(yuǎn)。那么，為《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》所載的每一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供最低限度的基本保障是締約國不可克減的核心義務(wù)。
公約第十二條規(guī)定：
一、本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。
二、本公約締約各國為充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利而采取的步驟應(yīng)包括為達(dá)到下列目標(biāo)所需的步驟：
(甲)減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發(fā)育;
(乙)改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面;
(丙)預(yù)防、治療和控制傳染病、風(fēng)土病、職業(yè)病以及其他的疾病;
(丁)創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件。
國家在健康權(quán)方面負(fù)有實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，即有義務(wù)推行國家健康政策，并將可獲得的預(yù)算的足夠比例用于健康。有義務(wù)提供必要的健康服務(wù)，或創(chuàng)造條件使個(gè)人有足夠和充分的機(jī)會(huì)享受特別包括保健服務(wù)、清潔飲用水和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)備在內(nèi)的健康服務(wù)。
一個(gè)國家一旦加入公約，就受到了一種制約，就有了實(shí)施公約、推進(jìn)人權(quán)保護(hù)的義務(wù)。我國對(duì)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》的批準(zhǔn)，意味著我國承認(rèn)公約的法律約束力，承諾實(shí)現(xiàn)公約規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)還意味著我國要定期向國際人權(quán)組織報(bào)告實(shí)施公約的情況，接受它的檢查監(jiān)督。
生存權(quán)是最重要的人權(quán)，生存權(quán)不僅僅指生命權(quán)本身，還包括維持生命健康的各種必須的條件，因此，生存權(quán)必然導(dǎo)出生命健康權(quán)，也就必然要求政府確保“基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障權(quán)”。
中國是聯(lián)合國成員國，接受《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的人權(quán)條款，承認(rèn)和重視人權(quán)在社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步中的重要價(jià)值。所以，我黨和我國政府一貫明示：“堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入。”這其實(shí)就是在政府興辦的保障性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域“去市場化”的宣言。
曾經(jīng)喧囂一時(shí)的“市場化論”體現(xiàn)了“政治上的反動(dòng)”，即，“背離現(xiàn)代文明潮流、世界發(fā)展趨勢、人類共同理念”，背離黨中央、中央政府一貫的方針、政策取向，而且與國際通行價(jià)值取向相悖。
“市場化論”也體現(xiàn)了“技術(shù)上的失誤”。
實(shí)際上，所謂充分發(fā)展、無所不在的市場，并不會(huì)發(fā)揮神奇的不可見的手的作用去調(diào)節(jié)資源，達(dá)致合理的配置，因?yàn)榫庵皇窃谟邢薹秶鷥?nèi)出現(xiàn)，市場的本性內(nèi)含著的正是不均衡的大起大落。由于市場配置機(jī)制存在失靈和固有的弊端，這就需要社會(huì)和政府承擔(dān)起補(bǔ)充市場配置之不足，糾正市場配置所帶來的各種社會(huì)缺欠的責(zé)任。
“市場化論”還體現(xiàn)了“文化上的錯(cuò)讀”。
西方文化符號(hào)體系中的“看不見的手”，是“血淋淋的手”，指涉的是一種對(duì)人類有毀滅性的、可怕的、不可知的力量，對(duì)應(yīng)著神秘、乖張與不道德的意象。如，莎士比亞名劇《麥克白》中就有這樣的對(duì)白：
來，使人盲目的黑夜，
用你那沾滿鮮血的看不見的手，
鏟除那使我畏懼的大絆腳石吧!(仁慈的國王班柯)
何謂公益?公益就是大公無私或先公后私。
公益即“社會(huì)的公共利益;對(duì)公眾有益的事”。唯如此，衛(wèi)生事業(yè)才能夠“堅(jiān)持以社會(huì)效益為唯一原則，正確處理社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，始終把社會(huì)效益放在首位”?？梢?，公益性與福利性兩者間并無根本矛盾，就“非市場性”、“非營利性”角度而言，兩者是完全一致的!所以，在外文中，“公共福利”與“公益”是同一個(gè)詞(組)：publicwelfare(英)、dasGemeinwohl(德)。
公益屬性標(biāo)明了政府興辦的保障性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)的目的、路徑;福利性，是實(shí)現(xiàn)這樣的公益事業(yè)的手段、方法。
“為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”是人權(quán)保障的具體措施，是政府行為，絕非個(gè)人行為，不能推向市場。
這是基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法的基準(zhǔn)點(diǎn)，也是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的基準(zhǔn)點(diǎn)。
總之，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是維護(hù)政治穩(wěn)定的重要因素。當(dāng)代國際社會(huì)中多數(shù)國家，都把向全民提供醫(yī)療保障作為政府行為，而不是個(gè)人行為。我國在此國際大背景和大環(huán)境之下，必須把醫(yī)療衛(wèi)生工作視為一個(gè)“大的政治問題”而抓緊抓好，把執(zhí)政黨的高標(biāo)卓識(shí)和人民政府的群眾意識(shí)，充分體現(xiàn)在一部基本醫(yī)療衛(wèi)生法的字里行間，否則，就會(huì)如魯迅先生所言：“只有外國人說我們不問公益，只知自利，愛金錢;卻還是沒法辯解”。
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